União deve administrar todos os precatórios

Postada em: 02-08-2011
Por: SYLVIO MICELLI
Categoria: NOTíCIAS DO FUNCIONALISMO
União Deve Administrar Todos Os Precatórios Centralização da dívida
União deve administrar todos os precatórios


Por Flavio José de Souza Brando

Deverá recomeçar em breve no Supremo Tribunal Federal o julgamento da Emenda 62 à Constituição Federal, conhecida como "Emenda do Calote". Como o mesmo STF julgou inconstitucional recentemente outra Emenda parecida (a 30, que deu dez anos de moratória em 2000), é razoável presumir que a 62 terá o mesmo destino.

Seja qual for o resultado do julgamento, o day after exigirá movimentos práticos, objetivos e imediatos para a reestruturação dos precatórios no mundo real.

Uma solução bastante aceita por especialistas é o refinanciamento de precatórios estaduais e municipais pela União, o que significará um retorno ao chamado "Projeto Jobim", quando o ministro Nelson Jobim ainda era presidente do STF.

Ninguém reinventará a roda: em 1998, a União assumiu R$ 101,9 bilhões de dívidas estaduais, sendo R$ 77,5 bilhões refinanciados pelo prazo máximo de 30 anos, a uma taxa de juros real mínima de 6% ao ano, R$ 11,4 bilhões a amortizar com receitas de privatizações estaduais e R$ 13 bilhões referentes à diferença de encargos pela rolagem das dívidas entre a data de corte e a data de assinatura dos contratos (valores expressos em reais constantes de 1998). O montante assumido pela União equivalia, à época, a 11,3% do PIB e a 77,9% da dívida líquida de estados e municípios em dezembro de 1998.

Os débitos relativos a precatórios vencidos e não pagos foram escondidos por várias razões: A primeira, e mais óbvia, foi o aumento do custo que tal inclusão traria na renegociação para a União (à época, o subsídio implícito na renegociação, que resulta da diferença entre a taxa de juros contratual e a taxa de juros de mercado, foi estimado entre um mínimo de R$ 26 bilhões e um máximo de R$ 38 bilhões - também a preços constantes de 1998). A segunda, e menos explícita, era a fragilidade dos precatoristas em relação aos demais credores e a falta de vontade política de resolver o problema. Durante esse período, desde que a dívida foi renegociada (mais de 12 anos), foram os precatoristas que subsidiaram os estados às mesmas taxas aplicadas à renegociação (taxa de juros real mínima de 6% ao ano - IPCA-E + 0,5% ao mês). Fazendo uma comparação simples em relação a quanto a União subsidiou a parcela da dívida renegociada, podemos concluir que sobrou para os precatoristas (já transcorrido quase metade do prazo da renegociação), um subsidio de pelo menos R$5 bilhões nesse período (isso somente sobre a dívida pendente à época).

Mesmo diante dessa vergonhosa situação, os estados não se acanharam em mais uma vez, em dezembro de 2009, repassarem aos seus credores os custos do seu descontrole de gastos e o eterno adiamento do ajuste fiscal no âmbito dos governos estaduais (o que resulta da combinação dos incentivos do federalismo fiscal com a ausência de consenso para a distribuição dos custos do ajuste). Com a aprovação da Emenda Constitucional 62/09, conseguiram rapidamente aumentar seus subsídios, ao impor uma redução do reajuste dos precatórios para o equivalente, hoje, a TR + 6% ao ano (taxa da poupança). Também impuseram um prazo mínimo de mais 15 anos para a quitação dessa dívida (prazo final de 2024 vs. 2027 da renegociação de 1998), basicamente piorando a situação dos precatoristas em relação às condições renegociadas em 1998 com a União, que hoje continuam (apesar de diversas tentativas de governadores de diversos estados em reduzir a taxa minima de juros) recebendo uma taxa de juros real mínima de 6% ao ano!

Hoje, já um ano e meio após a aprovação da Emenda Constitucional 62/09, a situação dos precatoristas continua crônica. Apesar de alguns estados e municípios respeitarem as condições estabelecidas no Regime Especial criado pelo Artigo 97 do Ato das Disposições Constitucionais Tranistórias (ADCT), realizando os depósitos mínimos, é evidente a dificuldade dos tribunais (a quem foi delegada a gigantesca tarefa) em distribuir os recursos depositados aos precatoristas (respeitando o complexo e irrazoável sistema de pagamentos imposto pela EC 62/09). Além disso, a EC 62/09 falhou ao não estabelecer uma solução aplicável a todas as entidades federativas e, para piorar, criou enormes lacunas que a Resolução 115 do CNJ tentou sanar. No entanto, por se tratar de Resolução, a regulamentação não vem sendo respeitada por muitos estados, que tentam tirar vantagem de interpretações absurdas da EC 62/09 (o objetivo é perpetuar o calote em estados com elevado grau de endividamento - no que tange seus estoques de precatório -, como nos casos do Espirito Santo, Rio Grande do Sul e Paraná, além de centenas de municípios).

Claramente, o Legislativo não cumpriu sua função e optou mais uma vez em ajudar o Estado em prejuízo de seus contribuintes. No entanto, eventualmente já prevendo uma possível declaração de inconstitucionalidade do Artigo 97, que introduziu o mais recente calote (como recentemente ocorreu em medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 2.362, para suspender, por maioria de votos, a eficácia do artigo 2º da Emenda Constitucional 30), estabeleceu, no parágrafo 16 do Artigo 100 da EC 62/09, que "a seu critério exclusivo e na forma de lei, a União poderá assumir débitos, oriundos de precatórios, de Estados, Distrito Federal e Municípios, refinanciando-os diretamente." Até agora, nada de concreto foi feito em relação a utilização desta disposição, porém, é importante destacarmos a possibilidade de uma federalização, principalmente se levando em consideração as constantes investidas de senadores e governadores na promoção de uma nova renegociação das dívidas e na negociação do ICMS interestadual/FPE.

Antes, é importante reconhecermos a realidade. Estamos em um Brasil muito diferente do de 1997-1998, pelo menos do ponto de vista econômico (apesar dos motivos políticos relacionados ao crescimento das dívidas dos governos estaduais e municipais continuarem os mesmos). Saímos de um período de inflação média de quase 9% ao ano (de 1999 a 2004) para 4,8% ao ano. (de 2005 a 2010) e taxas Selic acima de 20% ao ano para taxas abaixo de 10% ao ano (como observado em 2010). O Brasil se tornou a sétima maior economia do mundo, tendo alcançado o tão desejado grau de investimento (investment grade), mas continua devendo R$ 100 bilhões em precatórios para milhões de contribuintes. Mas mesmo com todas essas melhorias, é quase utópico o cenário em que a dívida em questão seria paga de uma só vez dado o efeito avassalador que tal saída de caixa causaria aos cofres públicos.

Diante de tamanho desafio, uma conciliação é necessária, minimizando-se ao máximo os prejuízos aos credores. Diferentemente do que ocorreu na década anterior, o custo do subsídio implícito em uma eventual renegociação de dívida entre a União, estados e municípios, incluindo-se a dívida de precatórios, seria quase nulo dado que a diferença entre a taxa contratual da renegociação de 1997-1998 (juros real de 6% ao ano) e a taxa de juros de mercado (hoje um título do governo federal - NTN-B - com prazo de vencimento de 2035, é negociada a uma taxa média de juros real de 5,6%) é negativa, ou seja, o governo federal se financia no mercado a uma taxa de juros real mais baixa do que ela recebe como parte do acordo.

Se, com base no parágrafo 16º do artigo 100 da EC 62/09, a União assumisse os débitos de precatórios de estados, Distrito Federal e municípios, por meio de emissão de títulos públicos federais com prazo de 15 anos e juros equivalente a poupança (TR + 0,5 % ao mês), os atuais precatoristas receberiam títulos que se assemelhariam em termos de risco de crédito a qualquer título público emitido pelo governo federal (NTNs, LTNs, LFTs, TDAs etc.). Atualmente, o estoque da dívida pública federal em mercado supera R$ 1,7 trilhão, sendo extremamente líquida. Ao se padronizar os títulos a serem dados como pagamento em troca dos precatórios (mesmo vencimento, taxa de juros etc.), automaticamente se criará um mercado secundário para esses títulos que potencialmente pode chegar a R$ 100 bilhões (valor equivalente ao estoque estimado de precatórios do país). Cria-se assim a possibilidade dos credores que reterem esses títulos (com um perfil de risco muito melhor do que o dos atuais precatórios) até o seu vencimento (quando receberão o valor integral de seus precatórios mais o juros equivalente a taxa da poupança) ou vendê-los no mercado secundário (onde deveriam ser negociados a um desconto médio de 30% dado o spread negativo entre a TR - índice de "correção" dos precatórios - e IPCA - índice de atualização das NTN-B). Na atual situação, a grande maioria (senão todos) dos credores de precatórios estaduais e municipais ficaria satisfeita com o recebimento de 70% do valor atualizado de seus precatórios.

Para os estados e municípios, o custo de tal solução não deveria aumentar. Atualmente sujeitos a EC 62/09 e a Resolução 115 do CNJ, encontram-se obrigados a quitar toda a sua dívida de precatórios em prazo máximo de 15 anos mediante contribuição mínima de um percentual sobre a suas receitas correntes líquidas que permitam a quitação plena desses passivos neste prazo. Ao invés de distribuírem esses recursos para os precatoristas, estes os utilizariam para quitação da dívida assumida com a União (que em contrapartida emitiria os títulos públicos federais em favor dos precatoristas). Fica então a União, soberana e detida de poderes muito acima dos detidos pelos precatoristas, responsável por ajustar os percentuais mínimos da receita corrente líquida a serem destinados para a quitação desta dívida adicional, bem como por negociar a taxa de juros a ser paga pelos estados e municipios nesses financiamentos (não deixando tal responsabilidade, como atualmente ocorre, para o Judiciário). O risco de crédito da União pode ser mitigado por mecanismo similar ao dispositivo já previsto na EC 62/09, no inciso V do parágrafo 10 do artigo 97 da ADCT: "no caso de não liberação tempestiva dos recursos de que tratam o inciso II do § 1º e os §§ 2º e 6º deste artigo" prevê a possibilidade da União reter os repasses relativos ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal e ao Fundo de Participação dos Municípios como forma de garantir os pagamentos dos percentuais mínimos estabelecidos para o pagamento de precatórios."

Ademais, com esta solução, a União poderia esperar uma arrecadação adicional advinda da retenção de imposto de renda sobre os títulos federais oferecidos como pagamento dado que hoje, o imposto é recolhido a medida em que os precatórios são pagos (o que deve ocorrer em até 15 anos) e com a quitação através do mecanismo sugerido, poderia recolher os tributos de uma só vez quando da dação dos novos títulos como pagamento.

Mais. Do ponto de vista operacional, a implementação desta solução implicaria necessariamente na padronização dos sistemas e cálculos relacionados a atualização dos créditos, trabalho que poderia ser realizado por instituição financeira capacitada ou por exemplo pela CETIP que hoje dispõe de sistemas extremamente avançados e já é o ambiente de liquidação de títulos públicos federais como as TDAs (Títulos da Dívida Agrária) que são (como os precatórios) indexados a TR, tirando dos TJs a responsabilidade pela administração das contas criadas pelo regime especial.

As razões apontadas acima são apenas algumas das razões pela qual a "federalização" da dívida de precatórios seria mais fácil e saudável do que a solução abrangida pela EC 62/09. Obviamente implicará em uma negociação politicamente sensível entre a União, estados e municípios. Para evitar tal "conflito" no passado, governadores, senadores e deputados preferiram impor a força do Estado sobre a ponta mais fraca: seus contribuintes. Aos precatoristas resta a esperança de que uma ADIN (4357), ajuizada pela OAB, seja aprovada, declarando a inconstitucionalidade da Emenda Constitucional 62. No entanto, caso isso ocorra, o regime anterior passará a valer ficando os estados e municípios sujeitos a sequestros de renda substantivos o que sobrecarregará ainda mais o Judiciário. Outras soluções práticas e responsáveis poderiam ser implementadas, como a criação de fundos de infra-estrutura (lastreados em precatórios) e a utilização de precatórios como

"moeda" para pagamento de dívida ativa, contribuições para aposentadoria, privatizações, etc. Neste menu de opções, a federalização/securitização certamente parece ser uma grande opção para redimir, pelo menos em parte, as violências cometidas por estados e municípios dando a possibilidade de liquidez imediata a todos os seus credores de precatórios que há décadas esperam, sofrendo, para receber o que lhes foi afirmado como de direito por decisão judicial.

O "calote" soberano de países (Grécia, Portugal, Espanha e mesmo dos EUA!) está na ordem do dia e o Brasil, por enquanto, está em posição privilegiada para evitar sua participação indesejada nesta agenda negativa mundial. Precisamos, entretanto, colocar em operação soluções equilibradas, restaurando a segurança jurídica para investimentos e o equilíbrio entre os Poderes.

Flavio José de Souza Brando é presidente da Comissão de Precatórios da OAB/SP e vice-presidente da Comissão de Precatórios da OAB Federal
Revista Consultor Jurídico



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